FORMALIZAÇÃO
E TITULARIZAÇÃO IMOBILIÁRIA NA AMÉRICA LATINA
Josevita Tapety, 2010
As
relações entre mercado imobiliário formal e informal são indicadores diretos da
elevação do nível de renda e qualidade de vida da população. A partir dessa
definição, compreende-se que a informalidade é reflexo da produção urbana
dentro do sistema capitalista e, como tal, carece de estudos intensos e
aprofundados a fim de se utilizar este elemento como fator determinante na
diminuição das diferenças sociais.
" A informalidade não
só é efeito, mas também causa da pobreza, na medida em que a população
residente em áreas informais é capturada por muitos 'ciclos viciosos' que
reiteram sua condição" Smolka.
A
proposta de regularização da propriedade informal, ao tempo em que oferece
paliativos à situação que vai do desconforto à miséria, institucionaliza as
diferenças sociais na medida em que define bairros de pobres, construídos em
sistema compatível com a renda familiar e capacidade de endividamento para receber dessa população que, por sua vez
irá, nesses distritos específicos, desenvolver serviços compatíveis com a
vizinhança e entorno, ora distantes dos centros urbanos que redundam em altos
custos de transporte, manutenção, infra-estrutura e serviços, ora na formação
de bolsões de miséria melhorada ou assistida dentro do contexto urbano regular.
Através
de programas governamentais objetivando
a diminuição dessas diferenças, os índices referenciados para a definição da
situação da pobreza urbana parecem
ter-se alterado na última década.
"Definitivamente, o
crescimento espetacular do crescimento da informalidade, tanto nas periferias,
como no adensamento de áreas já 'consolidadas' em grandes cidades latino
americanas ( cidades como São Paulo e Rio de Janeiro) nas últimas décadas -
período de notável queda das taxas de crescimento populacional e diminuição da
imigração e relativa estabilização da percentagem de pobres - parece assinalar
outros fatores explicativos além do aumento absoluto e relativo entre pobres
urbanos: a falta de programas habitacionais, a diminuição de investimentos
públicos em equipamentos urbanos e serviços e o próprio vicio do planejamento
urbano. Todos fatores que,
definitivamente, incidem diretamente na oferta do solo urbanizado".
Smolka.
Além
da titularização da propriedade que atua como instrumento fomentador da
diminuição das diferenças. O fator tributação define controladores de preços e
investimentos e tem o poder de estimular o planejamento e investimento em
qualidade de serviços, além de educar os cidadãos no sentido de compreender suas
obrigações e direitos no que diz respeito aos gastos públicos. No sentido da formalização
da propriedade, os tributos tem o poder de influir diretamente no valor do solo
como também pode ser agente de otimização do uso deste pois, da mesma forma que
os tributos chamam a atenção da sociedade para contribuição, chama à
responsabilidade os gestores do bem público.
Há
que se considerar, além das políticas tributárias e padrões urbanísticos referenciados
como adequados e dentro das normas
aceitáveis para habitação humana, a flexibilização de tais padrões ante os
investimentos de cada agrupamento social em anos de ocupação de setores em que
determinados grupos sociais produziram espaços de convivência, soluções econômicas
de sobrevivência e assumiram os custos (físicos, emocionais e sociais) dessas
ocupações irregulares mas legítimas, face a ineficiência do Estado no seus
papel de gestor do solo urbano.
Os
padrões mínimos de serviços implantados versus padrões resultantes da ocupação
irregular na produção do espaço urbano carecem de estudo criterioso. Serviços
anteriormente sob responsabilidade do Estado (água e esgoto, energia elétrica,
coleta de lixo), em muitos municípios, passaram por processo de privatização e,
com isso, os padrões propostos foram também reduzidos a fim de atender à meta
proposta e compatibilizar custos com os efeitos da privatização.
As
políticas e programas de habitação popular no Brasil e na maioria das cidades
latino americanas tem resultado em importante redução do déficit habitacional.
O sistema financeiro que atua como regulador dos recursos para construção da
casa própria, passou a gerir também os investimentos e fiscalizá-los (como é o
caso da Caixa Econômica Federal e Banco do Brasil no programa Minha Vida). O crescimento de bairros regulares, inseridos
no contexto urbano através de programas governamentais, entretanto, tem-se
transformado em núcleos desestruturados que resultam em guetos sociais. Esses
espaços, na hierarquia social, estão um nível acima dos bairros e favelas
resultantes de invasões em morros e beiras de rio no que diz respeito à
propriedade e titularização da terra, ao tempo que a distância dos centros de
negócios impõe, entretanto, maior custo de vida. O fato é que, além da
construção da casa popular, os investimentos em infra-estrutura não acompanham
o volume de financiamento de unidades habitacionais e adensamento de certas
áreas de periferia. Por sua vez, a formalização da propriedade ocorre de forma
ainda mais lenta.
É
importante salientar que bairros irregulares não se constituem exclusivamente
de pobres, conforme afirma Smolka, apesar da alta correlação entre pobreza
urbana e assentamentos informais e, segundo Durand-Lasserve , o mapa da
ilegalidade corresponder, grande parte, ao da pobreza. No Brasil, o crescimento
da população favelada aumentou cinco vezes mais que o número de pobres nos
últimos 20 anos. No Rio de Janeiro, segundo Abramo ( 2002), os investimentos em
melhoria das favelas resultou numa valorização de 28% da propriedade. Chama a
atenção ao fato de que investimentos em urbanização da terra rústica por
agentes privados chega a valorizar o patrimônio em até 100%.
Segundo
Raquel Rolnik (1990), 2/3 da população de São Paulo reside em situações que violam
os códigos atuais de uso do solo e edificação. Certo é que esses assentamentos
acontecem como resultado da dificuldade de acesso à propriedade nas
proximidades dos centros comerciais e de negócios e se mantêm ilegais dado à
ineficiência de todas as tentativas de levantar os atuais índices através de
programas governamentais.
Invasões
nos centros urbanos, bases de morro e encostas, tem custo de melhoria e
implantação de infra-estrutura muito superior ao custo de estruturação urbana
planejada. Pesquisas indicam ainda (segundo
Abramo, 1999) que o custo de mão de obra para construir nas favelas do Rio é ao
menos 10% superior à do mercado formal.
Além do custo ao edificar, reedificar e urbanizar, havemos que considerar
também a baixa qualidade resultante no
setor formalizado sem planejamento e sujeito à permissividade política.
Conclui-se
assim que investimentos em melhoria de assentamentos irregulares são mais
caros, resultam em menos valorização do que investimentos em setores rústicos.
Tais iniciativas, entretanto, contribuem para a melhoria geral da qualidade de
vida da população e reverte algum investimento em favor das classes menos
privilegiadas.
Na
medida em que investimentos em melhoria dos bairros propiciam a elevação do
valor dos imóveis irregulares, incrementa-se a comercialização desses imóveis e
consequente transferência da população para setores mais afastados e mais
baratos. Os bairros recem urbanizados passam a abrigar população de maior poder
aquisitivo ao tempo que a anteriormente residente se transfere para mais
distante. A partir desse fato, mais informalidade é gerada e novos
investimentos são requisitados continuamente. A economia informal se mantém,
institucionaliza-se e gera novas situações de informalidade, seguindo inclusive
uma "lei " própria do mercado baseada na necessidade de sobrevivência
e subsistência.
No
Brasil, a ocupação supostamente programada, como é o caso das ocupações
coordenadas pelo Movimento dos Sem Terra, invadem áreas de risco, limites de
rodovias e beiras de rio. Formam aglomerados humanos em locais inadequados que,
a curto prazo, constituirão aglomerados caóticos que, mesmo que passem por
processos de formalização e titularização através de ações públicas.
Decisões
políticas se sobrepõe aos estudos técnicos e a geram institucionalização de
desordem urbana. A permissividade política de interesse eleitoreiro gera,
portanto, situações de difícil solução a posteriori.
A
discussão quanto à eficácia da regularização de assentamentos irregulares é
tema que carece de atenção especial. A determinação do Plan de Accion del
programa Cities without Slums ( 2001) que propos a melhoria da qualidade de
vida para aproximadamente 1 milhão de moradias e 5 milhões de pessoas tem
caráter humanitário além de político. O
investimento de 50% dos projetos financiados pelo Banco Interamericano de
Desenvolvimento em programas de diminuição da pobreza resultou em urbanização e
melhoria de assentamentos irregulares. Cabe discutir, além dos investimentos em
melhoria e recuperação de assentamentos irregulares, o resultado desses
investimentos no momento em que geraram novas demandas. Parece claro que a
oferta adequada de terra urbanizada a preços acessíveis seria a solução
definitiva para atender a necessidade da população crescente e anularia a
necessidade da posse ilegal. O diagnóstico dos organismos internacionais de
financiamento das cidades indica o investimento em regularização fundiária como
elemento fundamental na diminuição das diferenças e tem sido implementado com o
objetivo de modificar as situações de injustiça social. Entretanto,
compreende-se hoje que o efeito real desses programas não tem assegurado o
efeito proposto mas, de fato, tem contribuído para a manutenção da
informalidade e gera efeitos indesejados na medida em que mantém o ciclo de
criação da informalidade e regularização com altos investimentos públicos.
O
estabelecimento de uma cultura fiscal, onde a carga tributária seja adequada à
capacidade de pagamento, em que a evasão de impostos seja mínima, incluídos os
imóveis informais ( mediante avaliação específica que contemple as diferenças
físicas entre os vários bairros, setores e situações de infra-estrutura
existentes ou em projeto) em cadastro devidamente atualizado permitirão a
ampliação da arrecadação ao tempo que propiciará ações públicas que resultarão
em benefícios e possível redução da informalidade. Ainda não se identificam
sistemáticas de controle sobre os efeitos cíclicos desse procedimento.
Além
do incremento do IPTU e instituição de Contribuições de Melhoria, a adoção de
Outorga Onerosa deveria recuperar parte dos investimentos a serem realizados
pelo Poder Público para suprir as demandas geradas pelas altas densidades
resultantes de novos empreendimentos. Curiosamente, o Estatuto da Cidade, no Brasil,
veda a utilização dos recursos arrecadados com a Outorga em implantação de
infra-estrutura, que seria a demanda mais diretamente ligada ao aumento da
densidade. Parece-nos justo e conveniente que quaisquer mais valias resultantes
do processo de ocupação do solo sejam revertidas em alguma contribuição social.
A ação dos governos municipais, mediante a adoção de políticas tributárias
eficazes e contundentes sobre o valor da terra urbanizada, apesar da ingerência
política, é agente capaz de realizar as propostas admitidas como forma de
melhoria da qualidade de vida da população em geral.
As
parcerias entre governos municipais, estaduais e federais poderão assegurar
acesso às linhas de financiamento que, somadas às sistemáticas de participação
social de fato e efetiva e a políticas fiscais patrimoniais rigorosas, poderão
gerar o desejado pacto social pela diminuição da pobreza e consequente
transformação das cidades em organismos mais justos e equânimes, contanto que
sejam estabelecidas regras que neutralizem as regras do jogo imobiliário urbano
capazes de propiciar equidade e sustentabilidade às cidades.
REFLEXOES QUANTO AO MECADO DO SOLO E A TITULARIZACAO DA TERRA NA
AMERICA LATINA
Josevita Tapety. 2008
O valor do solo urbano e a propriedade são fatores fundamentais na busca da
diminuição das diferenças sociais.
A diminuição da pobreza é resultado da regularização da
propriedade e conseqüente valorização desta através da titularização.
O preço da terra urbana se define através da oferta e da procura que determinam os
valores de renda e investimentos no desenvolvimento e o planejamento da cidade.
A sistemática de estímulo da titularização, entretanto, enquanto necessariamente
induzida a partir de estímulo governamental, carece de cautelosos estudos a fim de que atinja
ao objetivos e não atuem de forma oposta e, ao invés de promover diminuição das diferenças,
aumente o valor de venda da terra e potencialize as diferenças e o monopólio sobre o solo
urbano.
O mercado de solo na América Latina se caracteriza pelo alto nível de informalidade,
altos índices de segregação, preços altíssimos dos solos urbanizados e grande volume de vazios
urbanos, resultado da especulação imobiliária.
Enquanto por um lado há a dificuldade em se efetivar o desenvolvimento urbano de
maneira planejada, consorcia-se a esta situação o baixo nível de investimentos na criação de
novos solos urbanizados mediante o processo de expansão planejada.
Os valores
determinados a investimentos em infra-estrutura são baixos conquanto a arrecadação em
tributação destinada a re-investimentos é extremamente baixa. Os estudos mostram que os
mecanismos de recuperação de mais-valia aplicados na maioria dos municípios latino
americanos- são ineficientes e insuficientes.
Ocorre que a tributação imobiliária não contempla valores capazes de transformar
substancialmente as redes de abastecimento, transporte e infra-estrutura em geral. Dessa
forma, também a criação de novos distritos a partir das periferias urbanas e solo rural mais
próximo dos Centros de negócios é insuficiente mediante os índices de crescimento
populacional.
O valor do solo urbanizado e central é substancialmente superior ao valor do solo da
periferia. As fórmulas propostas como incentivo à regularização da propriedade na America
Latina, em geral, não atingem as metas propostas. Ao contrário, atua como fortalecedor de
tais diferenças enquanto não cumpre a função de reverter os investimentos na melhoria dos
serviços e valorização do solo urbano nas zonas periféricas.
Constatado através dos exercícios realizados e compartilhados, verifica-se que o nível
de informalidade é um dos principais elementos de empobrecimento da população de baixa
renda que, além de ser fadada a viver distante dos serviços de qualidade (tal como
equipamentos de saúde, educação e lazer), é levada a despender mais de duas vezes os
valores utilizados pela população de maior renda tanto em transportes quanto todos os
demais serviços.
A informalidade e precariedade das instalações mantidas nos centros urbanos
e nas metrópoles Latino americana, institucionalizou-se e gerou bolsões de miséria que
confrontam zonas de concentração de riqueza com possibilidade mínima de acesso à
propriedade.
A situação da informalidade ( 32%, segundo a Organização da Nações Unidas – Habitat
. 2003 e 43% nos países em desenvolvimento) é agente de desarticulação dos mercados
imobiliários urbanos, beneficia os operadores clandestinos e sabota a arrecadação e
conseqüentemente a toda a cidade.
A ilusão da possibilidade de acesso a casa própria a baixo custo através da aquisição
de lote informal leva a população de baixa renda a assumir altos custos de manutenção,
transporte e abastecimento, de maneira que tal situação mantém essas famílias em situação
precária. A ilusão de viver mais barato na periferia e na informalidade pelo fato de pagar
menos impostos devido é substituída pelas altas despesas com transporte e demais serviços
adquiridos a custos muito mais altos que os serviços formais e regulares.
O mercado do solo está diretamente relacionado com a dimensão da cidade e a
expansão de suas fronteiras. A maximização dos ganhos no mercado de terras se utiliza da
informalidade como estratégia na América Latina. Investimentos em terrenos de menos
qualidade, dificuldade de acesso e má localização redundam em criação de solo urbano mais
barato e maior lucratividade para os especuladores e agentes comerciais. Em contrapartida, os
adquirentes assumem os custos de vida nessas localidades que se tornam mercado-alvo dos
investidores.
O ciclo vicioso do loteamento clandestino que requer investimentos do poder público
em locais inadequados, titularização e criação de serviços alimenta a criação de novos
assentamentos informais e exacerba a situação de precariedade municipal que provoca uma
ma aplicação de recursos que dificilmente serão recuperados pela cidade.
A criação e manutenção de informalidade são características comuns tanto às grandes
quanto às pequenas cidades na América Latina. O aprofundamento das discussões quanto às
regras de regularização da propriedade, à oferta de solo urbanizado e bem localizado tanto
para pobres quanto para ricos, assim como a definição de estratégias através de pacto atingido
a partir de ampla participação social será, portanto, o instrumento capaz de proporcionar
equidade a todos os cidadã
